中国工程院重大咨询项目子课题2：村镇规划管理与土地综合利用研究│课题
中国工程院
指导单位：
中华人民共和国住房和城乡建设部
承办：
•中国建筑设计院有限公司
•中国城市规划设计研究院
•中国科学院地理科学与资源研究所
•中国环境科学研究院
本文对中国城市规划设计研究院村镇所所长、教授级高级规划师靳东晓在会上所做的题为“村镇规划管理与土地综合利用研究”的报告进行了简要总结，感谢会议承办方提供资源支持！
研究主要内容
1 研究概述
2 乡村地区基本特征、村镇规划管理与土地综合利用的主要问题
3 国内相关规划管理探索的得失分析
4 村镇空间发展态势判断
5 政策建议
1. 研究概述
1.1 村镇基本情况
1.1.1 村镇建设概况
2013年底17187个镇，12687个乡，672个特殊区域和266.9万个自然村（其中55.1个村民委员会所在地）。
村镇建设的主要成就
住房条件持续改善
环境卫生状况有所改善
公共服务质量持续提升
美丽乡村建设取得进展
2014年全国农民工总量达到了2.74亿人，其中外出农民工1.68亿人，有20.0%的农民工在乡外县内流动，33.2%的农民工在县外省内流动，46.6%的农民工跨省流动。
1.1.2 村镇规划编制和规划管理的基本情况
规划编制覆盖率有所增加，规划管理机构设置有所改进。
2013年，村镇建设管理机构的建制镇有1.57万个，占比89.83%，设有村镇建设管理机构的乡有0.87万个，占比70.70%。
1.2 研究概念解读
1.2.1 村、镇的发展历程及村镇关系解读
“镇”的起源具有浓厚的军事色彩。从北魏开始，朝廷在边塞设镇。唐末五代时期，节度使在自己的境内设镇，称藩镇。
北宋开国之初，宋太祖撤消了大量作为军事据点的镇。只有人口众多、经济基础较好、商业繁荣的镇得以持续。镇的经济功能取代政治和军事功能。
明代“赋役合一”的变革，促进了商品经济发展，为城镇的发展创造了条件，并产生了一部分专业化程度较高的小城镇。
近代连年战乱，村镇地区失去了稳定发展的社会土壤，手工业遭受到破坏。
——镇：包含在大农村经济体系之中，商业功能逐步强于军事功能
新中国成立之后，计划经济以及优先发展重工业的战略支持大中城市的发展，农村商品经济发展受限制，小城镇赖以发展的动力基础被破坏，小城镇走向衰落。
80年代初期，家庭联产承包责任制、农产品流通制度改革、允许个私经济等体制机制改革激发了农村发展活力，乡村工业化支持了小城镇的发展，使之成为农村经济体系的核心载体，小城镇率先受益，获得了长足发展；分税制改革和土地有偿使用制度改革，乡镇企业发展受挫。
1992年改革开放，沿海外向型经济的崛起引发“民工潮”，中西部乡镇企业的衰落，村庄的“空心化”和社会结构“原子化”，小城镇衰败，城乡矛盾激化。
2002年之后，国家明确了城乡统筹的战略举措。各级政府和社会开始关注“三农”问题，资本下乡、乡建热潮、都市农业、互联网+，部分小城镇突破原有城镇体系结构快速发展——“新常态”下村镇发展面临“新局面”。
——农村发展则小城镇发展；农村衰落则小城镇衰落
1.2.2 村镇规划的概念解读
小城镇是农村大生产体系中的节点，村与镇在经济发展、社会组织管理等方面关系极为紧密，要推动乡村的建设与发展必须注重小城镇的建设发展。
小城镇是县和村之间的重要层级，是自上而下的行政管理和自下而上的自治管理之间的重要衔接点。
此即本项目将镇、村放在一起研究的出发点
村镇的作用与价值
村镇是承载我国人口的重要空间
•据我院城镇化研究，2030年中国城镇化水平65%；
（据国家计生委研究，预计2033年人口高峰15亿人——城镇人口9-10亿人，乡村5-6亿人）
•2012年农民工“老龄化”，40岁以上占比由2008年的30%上升到41%。受住房与生活成本影响，村镇将成为农民工返乡的重要安居地。
村镇是维持城乡社会稳定的“蓄水池”
•1964-1979年，1780万知识青年“上山下乡”/“干部下放”——“逆城市化”
•2003年非典期间，全国返乡农民工800万（当时外出农民工1亿人），占8%
•2008年金融危机，约有2千万农民工返乡（外出农民工2.25亿），占8.9%
村镇是中华文化延续的重要空间载体
作为一个传统农业国家，农村是中国传统文化的“根”，地方方言、风俗、手工艺品、传统节庆等文化元素都是通过农村得以传承
村镇是城市居民亲近自然和健康休闲的场所
•城市居民将会到村镇旅游、休闲，亲近自然，体验传统文化
•村镇地区积极提供休闲活动与养老场所
农村人居环境——“全面小康”的“短板”？
区域总体差异
•东部地区水电路气房等生活基础设施已基本完备，正转入以垃圾、污水治理为重点的环境治理阶段；
•中部地区生活基础设施正接近完善；
•西部地区生活基础设施建设仍然相对落后，尤其是农村饮用水、危房改造等关系民生的基本项目上还存在较大差距。
基础设施差异
•有39%的村庄没有实现集中供水，全国农村无电人口170万。
•对生活垃圾处理的行政村比例为37%，对生活污水处理的行政村比例仅为9%。
•11%的行政村通村公路没有实现硬化，大量村内道路没有硬化，且普遍没有公共照明。
•绝大部分农房达不到抗震安全要求，现有农村危房约2700万户，以近年中央每年支持改造266万户计算，彻底完成农村危房改造任务尚需十余年时间。
2. 乡村地区基本特征、村镇规划管理与土地利用的主要问题
2.1 乡村地区的基本特征
•现代化
•生产方式的基本现代化（农业生产方式的现代化和非农产业进入乡村）
•生活方式的初步现代化（收入水平提高带来的公共服务需求的提高，机动化、信息化）
•多元化
•农村人口组成的多元化
•农村建设的资金来源的多元化
•农村土地使用和建设方式的多元化
•差异化
•区域差异显著
•我国乡村地区内部的差异性越来越明显
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有“文化”的新农民，“386199”的老农村，“热闹”的乡建
2.2 村镇规划、管理与土地利用的主要问题
2.2.1 规划指导思想、方式方法与内容，不适应新型城乡关系构建与农村发展要求。
•部分村镇规划“急于求成”、质量不高。
•部分村镇规划不能尊重客观规律，照搬城市规划的方式，不能满足乡村实际建设发展需求。
•村镇规划技术手段陈旧、基础数据匮乏，影响规划编制。
•农村地区缺乏中宏观层面规划统筹，导致大量投资浪费。
•农村地区多规冲突严重，造成规划事权的“重叠”与“真空”地带并存。
村庄规划中，“几轴几带”、“几纵几横”、“组团”满天飞
2.2.2 规划管理体制与管理模式，不符合乡村基层治理体系特征与建设管控现实。
•相关法律法规不完善，管理力量薄弱，违法建设频发。
——相关法律法规不完善，主干法陈旧，部分标准规范缺失
——乡村地域广阔，监管难度较大，违法建设频发
——村镇规划管理人才匮乏，管理力量薄弱
•当前自上而下的村镇规划管理模式，难以契合乡村基层民主自治体系。
“皇权不下县”在今天的尴尬——探索城乡治理模式
2.2.3 土地的供给模式与利用格局，不满足土地合理利用的总体目标和乡村建设发展的实际需求。
•土地利用模式粗放，农村生产生活空间利用率下降。
——乡村非农产业快速发展，生产性用地集聚引导不足，导致土地利用模式粗放。
——部分农村地区人口外流，大量农村住宅闲置，农宅空间利用率下降。
——经济发达地区农村租赁经济活跃，依赖土地扩张获利，缺乏内生动力。
•小城镇的合理建设需求，缺乏土地指标支持。
——由于下拨土地指标有限，许多小城镇无法获得必要的公共服务设施和基础设施建设用地供给。
——部分小城镇极具发展活力，解决了大量乡村非农就业问题，但是缺乏建设用地指标支持，违法建设比比皆是。
改革释放了“人”的积极性，但“地”的改革尚在蹒跚前行
3. 国内相关规划管理探索的得失分析
3.1 规划编制技术与编制内容
3.1.1 宏观层面：规划立足长远，统筹城乡空间发展目标，强调底线控制。
江苏、广东等省经过多年的实践经验总结，从宏观—中观—微观，建构起多层次、多角度的规划管控体系，对乡村地区的建设起到了良好的引导作用。
第一轮（2006），强调“乡村撤并”和“集中居住”
第二轮（2014），突出“五个一体化”、“美好城乡建设”、“分类指导”（重点村、特色村、一般村）
2014年5月，江苏省《新型城镇化与城乡发展一体化规划》中提出，未来江苏省城镇化将从注重速度和数量转向注重质量和效益。
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目前，仍有部分省大力推进以“上楼”为主要形式的农村新型社区建设
3.1.2 中观层面：自上而下统筹村镇布局，以规划管理需求定编制体系
•珠三角不同地区发展模式差异——地区规划编制体系及规划类型差异
•注重自主发展：镇规划+（村庄布点规划）+村庄规划
佛山：促进多区统筹——市总体规划-分区规划-区总体规划-镇总体规划-村庄规划（5级）
东莞：市管镇体制（镇有土地审批权）——城市总体规划-分区规划-镇发展规划-村庄规划（4级）
•注重整体统筹：控规全覆盖+村庄规划
广州：城市总体规划-区（县）总体规划-控制性详细规划/村庄规划（3级）
深圳：城市总体规划-区总体规划-法定图则-社区规划/城中村规划（3-4级）
•为了能更好的统筹地区的整体发展，珠三角各市越来越倾向于实现控规或者分区规划的全覆盖，并取消镇总体规划。
3.1.3 微观层面：面向实施，强调特色化的渐进式规划
•注重规划的可实施性
广州市村庄规划编制工作就采取了多级项目库协助村镇规划管理
适用于由政府主导建设投资且近期建设投资量较大的村庄。
•针对不同类型的村庄，明确不同的规划方法
北京
突出特色、突出因地制宜：《重点村、一般村村庄规划编制工作方法和成果要求》
•重点村：从产业到建设方面的全面规划
•一般村：村庄环境整治以及村庄基础设施、公共设施的配套
突出政策性：《拟保留村庄规划发展研究》
•保留村庄的选择
•保留村庄的发展路径设计和政策创新
3.1.4 基于社会治理视角，创新村镇空间的规划编制手段
将“一平台一中心”的社会管治理念与空间规划编制手段挂钩
•将区政府-街道办-社区垂直管理体系变成一个三角协商的大社区发展平台；
•整合重划社区边界，几个城中村纳入一个大社区之中（10万人左右一个大社区，大社区设施服务半径1-1.6公里）；
•建立自上而下的行政管理和自下而上的协商管理的交接点。
3.2 规划管理
3.2.1 完善相关法规体系与编制技术标准
•针对新农村建设、推出村庄规划的管理规定
——《广东省村庄整治规划编制指引》 （2006年）
•针对城乡用地连绵、建设用地整合，推出用地集约改造政策
——《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》
•针对历史文化名村、传统村落保护，推出名镇名村建设管理规定
——2011年：《广东省名镇名村示范村建设规划编制指引》
3.2.2 灵活开放的规划管理方式
•灵活并带有协商性的规划管理方式
放权：重大项目——省厅，一般项目——地市城乡规划委员会
•灵活和开放的规划编制委托方式
资金筹措方式不再单一来自政府
规划编制委托主体：从政府委托，到基层村镇、社会资本等共同参与委托
村庄规划委托方式：从单次委托编制到演变为长期的定向咨询
•加强乡村规划管理
珠三角：助村规划师制度
成都：乡村规划师制度：参与决策、方案初审、上下协调沟通
•实现了乡村规划的动态编制和管理，保障乡村规划的有效实施
•不能解决核心的利益分配问题
3.2.3 建设乡村地区基础地理信息平台，支持规划编制与管理
珠三角：整合多部门涉农信息，共建农村大数据资源共享平台
江阴：搭建城乡全域地理信息系统平台并实时更新
昆山数字城管
3.3 土地综合利用创新
3.3.1 以农村新型社区和工业园区建设引导集聚
•农业向规模经营集中、工业向园区集中、农民向镇区集中
•特殊背景，难以广泛推广。
•1990年代乡镇企业改制收回大笔资金——启动资金。
•初期，试点，400亩土地+省厅宽松的土地政策。
•三是配套政策，农地集中流转、建设用地异地置换、股份制改革、拆迁安置和失地农民保障+五道保障。
地票：
农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后节余的建设用地指标。
优点：
•加快农村土地综合整治，释放大量建设用地指标
•激活城乡要素市场，优化配置土地资源
•增加农民收入
•吸引社会资本完成农村土地整治工作，缓解政府建设资金压力
反思：
•大拆大建和农民上楼致贫
•劣地换良田
广东：农村集体资产管理交易平台
3.3.2 以政策创新推动集体建设用地整合利用
珠三角“三旧”改造：
“旧城镇、旧厂房、旧村庄”
政策突破：
•简化了补办征收手续；
•允许按现状完善历史用地手续；
•允许采用协议出让供地；
•土地纯收益允许返拨用于改造；
•简化集体建设用地国有化的手续；
•边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。
得失：
大量“三旧”改造项目实施困难：土地制度、人口流动与社会保障、规划编制方法与内容等多方面的影响，并且不能解决珠三角城乡建设中的利益协调问题。
4.村镇空间发展态势判断
4.1 村镇空间发展态势
2000年到2010年，我国人口依然集中在胡焕庸提出的“瑷珲-腾冲”线以东，长三角、珠三角等区域仍是我国的人口密集区域。
态势2：不同地区的农业生产条件与农业劳均生产率的差异，
决定了村镇空间的聚集模式
态势3：村镇产业转型升级，新功能、新业态进入乡村地域
→经济新常态下的乡镇产业转型升级
•村镇制造业从劳动密集型产业向资本密集型产业转型（山东、青岛）
•劳动密集型产业将生产环节向周边村镇扩散。（河南、河北、山东）
•环保压力不断加大，敦促污染企业改造升级（山东、河北、珠三角、长三角）
→城市资本大规模进入乡村
•昆山工业用地退出机制
•珠三角：三旧改造
•北京：城市功能外溢，集体建设用地创新利用
•淘宝村助推村镇手工业和小型制造业新发展
2014年，全国共有淘宝村211个，比上一年增长了10.5倍
•电子商务平台支持现代农业发展
2015年5月，商务部发布了《“互联网+流通”行动计划》，预计在1-2年内在全国培育200个电子商务先进农村综合示范县
•互联网销售体系进入农村终端市场
2014年10月，阿里巴巴提出“千村万县”计划，在三至五年内投资100亿元，建立1000个县级运营中心和10万个村级服务站
•统筹城乡，推动村镇公共服务均等化已经是当前的重点任务之一
中国政府的重要责任。
中国经济社会实现良性发展的必要举措。
扩大内需、加快经济发展方式转变的需要。
•农村公共服务需求不断提升，并影响村镇空间格局整合重构
城乡互动下的区域协同发展诉求增强。
人口流动下的异地服务共享机制增强。
公共服务供给驱动向需求驱动转变。
不同地区村镇空间聚集模式决定了基本公共服务的供给模式。
4.2 村镇规划编制与规划管理思路的两大转变
一是：在规划编制和管理中尊重村镇发展的客观规律，因地制宜制定规划与管理策略。
•尊重村镇发展客观规律，满足农民就业、生活、安居的客观要求
尊重村镇现状肌理，合理制定村镇土地集约利用的相关标准
谨慎对待村镇的搬迁、撤并问题，注意充分论证，尊重民意
•加强扶持，注意因时因地制宜，避免盲目投入
农村经济羸弱，小城镇实际聚集能力不断下降是当前我国大部分乡村地区的现实困境
近年来缺乏统筹分析和规划指导的盲目投入已经造成严重浪费
二是：尊重村庄自治传统，规划与管理有限介入，加强协商，保障公共权益底线。
•基于村庄自治，提倡参与式规划和协商式规划，在保障底线的前提下，充分尊重村民的发展权益。
•注重村镇规划的普惠性，保证农民利益，兼顾社会公平。
•培养农村“造血”能力，不做样板工程，强调有限介入。
——注重培育农村造血能力，引导农村土地、房屋、山林等各类各项资源的保护与永续利用。
——明确乡村建设是渐进的过程，杜绝以“样板工程”对乡村造成建设性破坏。
——坚持政府对乡村规划建设管理的有限介入的原则。
5. 政策建议
5.1 完善法律法规，尽快出台相关规划标准规范
5.2 明确不同部门和层级政府的规划管理事权
5.3 划定城市化地区和非城市化地区，对乡村地区采取不同规划管理模式
5.4 以县为单元统筹构建乡村规划编制体系
以县为单元，统筹构建县、镇、村三级乡村规划编制体系，特别是通过对规划编制内容的重新梳理和创新，实现对乡村地区的建设管控和发展统筹引导，实现乡村地区各类发展资源的合理利用和公共服务设施的优化配置。
国家层面
•村镇建设的总体目标及各省重点任务；
•村镇最低建设标准；
•基本公共服务标准；
•粮食安全、生态安全底线的保障措施
省层面
•不同片区的城镇化模式与村镇空间集聚模式
•符合本省特点的规划编制体系与技术标准
•政策创新、制度改进、政策支持
5.5 以乡村自治为基础，创新规划编制与管理方式
逐步推广乡村规划师、协商式规划等新方式。
根据国际经验，各国农村建设具有一定共性，建设过程大都先后经历了三个阶段：
第一阶段重点是完善农村生活基础设施
第二阶段重点是治理农村环境
第三阶段重点是打造美丽乡村
5.6 以新技术手段支持村镇规划编制与管理
注：根据演讲视频整理，未经作者本人审阅.